A un anno dalla firma di Lisbona
Alessandro Bozzini
A un anno dalla firma della strategia di relazioni tra Unione europea e Africa è tempo delle prime valutazioni. Qualcosa è stato fatto. Restano alcune criticità. Prima fra tutte il mancato coinvolgimento dei parlamenti e delle istituzioni locali.
Una relazione che vada al di là della cooperazione allo sviluppo per diventare un vero partenariato tra eguali, che coinvolga le popolazioni locali e permetta di affrontare insieme le sfide globali.
Questo, in estrema sintesi, l’obiettivo di fondo della Strategia Unione europea-Africa, firmata a Lisbona nel dicembre 2007. Un obiettivo ambizioso e, sulla carta, condivisibile in pieno. Ma a poco più di un anno dall’inizio della sua attuazione, qual è il bilancio di questa nuova Strategia?
Per rispondere è necessario, prima di tutto, fare un passo indietro. Il documento approvato a Lisbona è solo il culmine di una storia decennale, per non dire secolare, di relazioni tra l’Europa e l’Africa. Il Trattato di Roma nel 1957 istituisce la Comunità Economica Europea, mentre contemporaneamente viene creato il Fondo Europeo di Sviluppo (FES), tuttora il principale strumento finanziario per la cooperazione europea coi paesi del Sud del mondo. Con l’accesso all’indipendenza delle ex colonie, la convenzione viene sostituita da un accordo firmato nel 1963 a Yaoundé e poi dalla Convenzione di Lomé del 1975, che comprende ormai 46 paesi di Africa, Caraibi e Pacifico (ACP), e che si evolve nel tempo con successive modifiche: Lomé II, III e IV e infine al nuovo Accordo di Cotonou, del 2000 e poi oggetto di revisione nel 2005, tale trattato che costituisce l’attuale quadro giuridico delle relazioni tra Unione europea e 79 paesi ACP.
Tale articolazione della politica estera europea non ha comunque impedito il lento emergere di un approccio per così dire “panafricano”. È così che nel 2000 si tiene al Cairo il primo vertice Ue-Africa, mentre nel 2005 i capi di Stato e di governo della Ue approvano la “Strategia dell’Unione europea per l’Africa”. Tale Strategia appare però troppo sbilanciata verso gli interessi e le priorità della Ue: da qui l’esigenza di una strategia comune.
Una strategia congiunta
L’idea di un’elaborazione congiunta della Strategia, con coinvolgimento della società civile dei due continenti, era ottima: avrebbe potuto costituire l’occasione per una seria riflessione sui rapporti bilaterali e sulle strategie di sviluppo, avrebbe potuto essere un lungo processo, inclusivo e partecipato, di costruzione dal basso di una “partnership tra eguali”. Purtroppo, però, poco o nulla di tutto ciò è stato fatto: il processo di consultazione, nell’arco del 2007, si è limitato a un paio di conferenze in Europa e in Africa e a un sito internet al quale era possibile inviare dei commenti. È chiaro quindi come la partecipazione della società civile all’elaborazione della Strategia sia stata minima. Nonostante le richieste di dilatare i tempi per permettere una vera riflessione partecipata, la Commissione e gli Stati europei hanno deciso, insieme ai loro colleghi africani, di concludere il processo al vertice Ue-Africa di Lisbona, tenutosi l’8 e 9 dicembre 2007, firmando la Strategia.
La “Strategia congiunta Africa-Ue” è un documento di una ventina di pagine che inizia enunciando i principi alla base della nuova relazione (unità dell’Africa, interdipendenza dei due continenti, rispetto per i diritti umani e così via) e precisando gli obiettivi: creare un partenariato strategico che permetta di affrontare i problemi comuni, promuovere gli interessi condivisi, sostenere un sistema mondiale multilaterale, promuovere un approccio olistico dello sviluppo coinvolgendo la società civile. Altre dichiarazioni di principio sono importanti e condivisibili: su tutte, l’idea di andare oltre la relazione tradizionale per “forgiare una vera partnership fondata sull’uguaglianza”. Il documento analizza poi nel dettaglio le “priorità strategiche” della Strategia (pace e sicurezza, governance e diritti umani, commercio e integrazione regionale, questioni di sviluppo) e si conclude con la descrizione dell’architettura istituzionale e delle misure necessarie all’attuazione della Strategia. Al vertice di Lisbona è stato anche approvato il primo Piano d’Azione, che precisa gli obiettivi e le priorità da raggiungere entro il 2010 (quando si terrà in Belgio il prossimo vertice Ue-Africa) e si articola in otto partnership: pace e sicurezza, governance e diritti umani, commercio e integrazione regionale, obiettivi di sviluppo del millennio, energia, cambio climatico, migrazioni e lavoro, scienza.
Lo stato dell’arte
Ma quanto di questa ambiziosa Strategia è stato effettivamente raggiunto nel primo anno della sua messa in opera? In realtà non molto. Certo, qualcosa è stato fatto. Ad esempio, i principali elementi della “architettura istituzionale” per l’attuazione sono stati creati: sia da parte europea che africana sono infatti stati stabiliti dei team di implementazione per ognuno degli otto partenariati e il 18 novembre scorso si è tenuta ad Addis Abeba la prima riunione dei “gruppi congiunti di esperti”. Si sono poi intensificati i contatti a tutti i livelli tra Unione europea e Unione africana. Un documento congiunto Ue-Ua approvato il 21 novembre 2008 enuncia una serie di progressi, ponendo in particolare l’accento su quelli ottenuti nell’ambito della pace e della sicurezza; senza entrare nel dettaglio, non si può però non notare che si tratta in larga parte di attività già esistenti e poi ricondotte all’interno della Strategia oppure di attività in preparazione, ma non ancora iniziate.
Certo non era pensabile rifondare le relazioni tra Europa e Africa in un anno; tuttavia è innegabile che questi primi mesi di messa in opera non hanno fugato i dubbi e non hanno risposto alle critiche che sono state mosse fin dall’inizio alla Strategia. Vediamo le principali. Un primo problema è quello del mancato coinvolgimento dei parlamenti, degli enti locali e della società civile: dopo essere stati solo marginalmente consultati nella fase di elaborazione della Strategia, tali attori sono stati finora esclusi dall’attuazione, col risultato di un deficit di democrazia e di “appropriazione” (ownership) della Strategia da parte delle popolazioni dei due continenti. Il Parlamento europeo proprio in queste settimane sta discutendo un rapporto sulla Strategia in cui chiede con forza di essere coinvolto, insieme al Parlamento panafricano, nell’attuazione delle otto partnership, nel dialogo politico, nella valutazione delle azioni intraprese e nella preparazione dei vertici bicontinentali. Anche le Ong chiedono di essere coinvolte in maniera continuativa e strutturata: Concord (la piattaforma europea delle Ong di sviluppo) e altre organizzazioni hanno fatto presente a più riprese che è necessario dare un seguito a quanto è scritto nel documento di Lisbona e quindi far partecipare la società civile ai gruppi congiunti di implementazione e al monitoraggio della Strategia.
Senza strumenti finanziari
Un secondo problema, evidente già a dicembre 2007 ma che non ha ancora trovato risposta, è la mancanza di uno strumento finanziario direttamente collegato alla Strategia. La cooperazione dell’Ue con l’Africa, infatti, avviene ancora tramite diversi strumenti geografici: da un lato il Fondo Europeo di Sviluppo per i paesi subsahariani (in quanto parte del gruppo ACP), dall’altro i finanziamenti della politica di vicinato (ENPI) per i paesi nordafricani, senza dimenticare i programmi tematici che si applicano a tutti i paesi in via di sviluppo. Una Strategia politica alla quale non siano collegati precisi strumenti finanziari rischia di restare sulla carta; e se le risorse fossero trovate solo riorientando i fondi già allocati ad altre priorità (senza cioè prevedere nuovi finanziamenti), il valore aggiunto della Strategia sarebbe quasi nullo.
Infine, vi sono una serie di contraddizioni, anch’esse già insite nel testo approvato a Lisbona, che non sono state chiarite nel primo anno, ma che sono destinate ad emergere con forza. Come si concilia l’approccio panafricano della Strategia con l’attuale approccio che “divide” l’Africa in paesi nordafricani, paesi subsahariani e Sudafrica? E se prevale questa logica panafricana, qual è il futuro dell’Accordo di Cotonou, del FES e, in ultima istanza, degli ACP come gruppo di Stati? Un eventuale superamento degli ACP non è un male in sé, anzi potrebbe portare una maggiore coerenza geografica alle politiche di cooperazione dell’Ue. Tuttavia sarebbe importante che la Commissione e gli Stati membri, insieme alla loro controparte africana, chiarissero qual è la decisione strategica, perché l’attuale sovrapposizione di diversi approcci crea confusione e riduce l’efficacia.
Il partenariato euroafricano
Si potrebbe continuare ad analizzare pregi e difetti della Strategia, entrare nel dettaglio delle (poche) attività avviate e delle (molte) progettate, discutere se sia giusto dare ad azioni che erano già in corso un nuovo cappello. È pressoché impossibile mettere d’accordo chi considera questo primo anno un promettente avvio e chi lo ritiene l’inizio di un fallimento annunciato, gli ottimisti che vedono il passo in avanti e i critici che la considerano piuttosto un’occasione persa. Tuttavia, al di là delle considerazioni strategiche e finanziarie, vi è un indicatore che ci dirà presto se la Strategia ha funzionato o no: il partenariato euroafricano, infatti, deve essere in primo luogo uno strumento per lo sviluppo dell’Africa e sarà su questo terreno che, al prossimo vertice del 2010, si dovrà valutarne l’efficacia. Se la Strategia avrà contribuito a miglioramenti concreti per la pace, la buona governance, l’educazione, la sanità, allora si sarà rivelato uno strumento utile. In caso contrario, sarà solo l’ennesima lista di buoni propositi rimasti sulla carta.
